編者按：
自2022年各地自然資源部門陸續啟用三調數據以來，新能源項目的投資建設過程中常常遇到這樣一個難題，即國土三調數據與林草部門的林草規劃保護數據不一致的情況，可能出現國土三調數據為非林地（如園地、耕地等），而林業部門的圖斑上卻呈現林草地的情況，也可能相反為國土三調數據為林地但林業部門的圖斑卻為非林地的情況。
而針對該問題，此前2022年初，國家林草局曾在信箱回復時提出“目前新一輪國土空間規劃和林地保護利用規劃正在編制尚未完成，三調數據與林地數據正在對接融合，林地的認定將以對接融合結果為準，據此判斷光伏電站項目是否占用林地和辦理相關手續”。因此，過去很長一段時間對于項目投資人、當地主管部門而言，究竟應以哪個部門數據為準，一直未有定論。
近日，自然資源部、國家林業和草原局下發的《關于以第三次全國國土調查成果為基礎明確林地管理邊界規范林地管理的通知》（自然資發〔2023〕53號），對于國土三調數據與林地保護利用規劃數據如何融合提供了指導性的意見，將有利于加快融合進度，給新能源項目投資人以及當地主管部門在面臨數據沖突時指明了方向。今天，陽光所肖杭律師為您逐條進行解析。
（一）三調林地、二調耕地的，根據耕地上造林的歷史原因，實行差別化管理
原文：一是“三調”為林地，實際屬于在第二次全國土地調查及后續年度土地變更調查成果中的耕地上，實施國家退耕還林或按照國家政策和標準建設的防護林和綠色通道等的，經地方各級自然資源主管部門與林草主管部門共同確認到圖斑后，按照林地管理。
二是“三調”為林地，不屬于上述情形而屬于在農民依法承包經營的耕地上種樹的，經地方各級自然資源主管部門與林草主管部門共同確認到圖斑后，依據《土地管理法》《土地管理法實施條例》《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》……的相關要求，在尊重農民意愿的前提下，逐步恢復為耕地，林草主管部門無需辦理林地審核審批、采伐等手續，不納入林業監督執法。
陽光解讀
1、第三次全國國土調查的重要原則之一為“所見即所得”，即開展調查時，嚴格按照調查時當下所呈現的現狀地類為何進行錄入。因此，二調時原地類為耕地的土地上如在三調時已形成樹林，在三調時可能即被錄入界定為林地，這是二調三調差異的來源。
2、而耕地與林地均是國家重點保護的地類，均實施嚴格管控，耕地關系到糧食安全問題，而林地則關系到生態保護的重要問題，二者的增減實際上對地方主管部門均是難題，哪一項土地地類減少都可能面臨巨大考核壓力。因此面臨耕地與林地沖突時，需要慎重界定，回溯耕地種植林木的原因為何，從而來認定三調應該按何種類別土地進行管理。
3、至于如何判斷應當認定為林地，還是耕地，判斷因素主要為是否屬于退耕還林（或按政策建設的防護林、綠色通道等），還是農民自主意愿種植，如果是前者，即按國家要求從耕地變為林地的，則三調按照林地管理，如果是農民自行在耕地上種植樹木的，則應當逐步恢復為耕地。
4、對于新增的光伏項目的指導意義：如后續涉及三調為林地的土地，按最新要求，應當根據林地種類考慮是否能夠采用“林光互補”模式建設，如可行，還需要注意核查其二調是否為耕地的土地，如二調為耕地屬于需要逐步恢復為耕地的情況的，則要慎重建設，避免因涉及耕地導致項目涉及限制性因素。
（二）三調耕地，但原為林地的，根據開墾節點及納入耕地保護紅線與否，實施分類管理
原文：一是“三調”為耕地，實際屬于《國務院關于保護森林制止毀林開墾和亂占林地的通知》（國發明電〔1998〕8號）印發以前開墾國有林區、國有林場的國有林權證范圍內的林地（濕地、草地），按照耕地管理，不納入林業監督執法，產權歸屬及經營主體不變。
二是“三調”為耕地，實際屬于國發明電〔1998〕8號印發以后發生的毀林開墾，已劃入耕地保護紅線的，按照耕地管理，產權歸屬及經營主體不變；沒有劃入耕地保護紅線的，經地方各級自然資源主管部門與林草主管部門共同確認到圖斑后，依法依規按照林地管理。此類沒有劃入耕地保護紅線的地塊，涉及建設占用使用時，按林地辦理審核審批手續，無需落實耕地“占補平衡”。
陽光解讀
1、本條仍是解決耕地與林地沖突如何確定管理類別的問題，即試圖解決三調已調整為耕地，但該些耕地上仍有相應的林地權屬證明應如何認定的情況。該通知認為核心有兩種認定因素，一是林地實際變為耕地的時間節點，如系在國發明電〔1998〕8號文印發前就變為耕地了的，即不按林業監督執法（按耕地管理）；二是看是否劃入耕地保護紅線，如果劃入，按照耕地管理，如果未劃入按照林地管理。
2、具體規則為：
▷三調耕地，在國發明電〔1998〕8號文印發前即開墾為耕地了的林地-按耕地管理
▷三調耕地，98年8號文后發生的毀林開墾+已劃入耕地保護紅線-按耕地管理
▷三調耕地，98年8號文后發生的毀林開墾+未劃入耕地保護紅線-按林地管
3、對于新增光伏項目而言，如三調為耕地的，則基本上不存在使用的情形，只有在三調耕地，并且該耕地未納入耕地保護紅線，并且屬于98年8號文后發生的毀林開墾的情況下，才有可能按照林地管理，才具備“林光互補”的可能性。
（三）三調為非林地但二調時屬于臨時用林的，應按林地恢復及管理
原文：一是“三調”為非林地，實際為林草主管部門依據《森林法》已辦理“臨時使用林地”或“修筑直接為林業生產經營服務的工程設施占用林地”審批手續的，依法仍按照林地管理，臨時使用林地期滿后一年內，用地單位或者個人應當恢復植被和林業生產條件，單獨建立管理圖層，由林草主管部門實施監管；實際為違法違規占用林地的，由林草主管部門實施監管，督促依法依規查處并落實整改。
二是對于新發生的建設項目臨時使用林地、草地和林業直服設施占用林地的，依據《森林法》《草原法》辦理臨時使用林地審批、臨時使用草原審核和林業直服設施審批手續。優化審批流程，對臨時用地只涉及使用林地、草地的，由林草主管部門依法辦理審批（審核）手續；涉及林地、草地、耕地等地類混合的，由受理部門（自然資源或林草主管部門）牽頭，分別依法辦理相關審批（審核）手續后，由受理部門統一出具一個批準文件。各級自然資源和林草主管部門要加強協調聯動，依托臨時用地信息系統，及時共享臨時用地用林用草數據。
陽光解讀
1、對于原有是林地（屬于臨時用林）的情況，應當在用林期限滿后恢復為林地，后續仍按照林地管理。因此，對于該種因臨時用林導致三調暫時為非林地的情況，光伏項目的投資者應當慎重使用，切不可因三調顯示為非林地即認為萬無一失、可以直接使用，我們建議，對于非林地，在投資收購時，仍應當核查其二調時，林草部門的相關數據情況，確保不屬于前述三調“誤判”的情況。
2、后續對于需要臨時用林、用草的，由林草主管部門依法辦理審批；對于涉及林地、草地、耕地等地類混合的，分別依法辦理相關審批（審核）手續后，由受理部門統一出具一個批準文件。
（四）調整林地標準，灌木林地、宜林地將不按照林地管理，將利好新能源項目，森林沼澤、灌叢沼澤、紅樹林按照濕地管理
原文：原林地保護利用規劃為灌木林地、宜林地，按照“三調”分類標準，“三調”為非林地的，不按照林地管理；“三調”為森林沼澤、灌叢沼澤、紅樹林等濕地地類的，按照濕地管理，不按照林地管理。
陽光解讀
1、明確三調為非林地的，二調地類為“灌木林地、宜林地”，將不按照林地管理，該條變化對于光伏項目而言將系重大利好。在該通知出臺前，因各地方融合尚未完成，且未有統一的指導意見，不少地方對三調為非林地（果園），但原林地保護利用規劃為灌木林的情況，采用保守認定的方式。如在《江西省光伏發電、風電項目開發工作指南（2022年）的通知中》即規定，二調按照林地管理，三調納入園地的，在三調成果統一應用前，應考慮占用林地定額取得的可行性謹慎開發；《江西省能源局關于開展新能源規劃項目庫優化調整工作的通知》中，江西主管部門規定“對于涉及林地（含國土二調為林地，但三調為園地、裸園地等）超過500畝的新能源項目暫不予納入規劃項目庫”。因此，后續此前因涉及灌木林、宜林地的不少項目可能因該項變化被重新盤活，各新能源投資人及資源方可以重點關注該類土地。
2、對于“三調”為森林沼澤、灌叢沼澤、紅樹林等濕地地類的，后續將按照濕地管理，不按照林地管理，而濕地的使用需要重點關注《中華人民共和國濕地保護法》及各地相應的濕地管理辦法，涉及國家重要濕地的，應當征求國務院林業草原主管部門的意見；涉及省級重要濕地或者一般濕地的，應當按照管理權限，征求縣級以上地方人民政府授權的部門的意見。
（五）調整園地、林地分類標準，將油茶等木本油料林、橡膠等工業原料林、核桃等干果經濟林，由園地調整為林地，對該類園地，新能源項目需要慎重使用
原文：將油茶等木本油料林、橡膠等工業原料林、核桃等干果經濟林，由園地調整為林地。下一步，自然資源部將對相關分類標準進行修訂，各地根據地類調整要求及時開展調查舉證，具體工作要求另行通知。
陽光解讀
1、將油茶等木本油料林、橡膠等工業原料林、核桃等干果經濟林，由園地調整為林地。對于該條變化，作為光伏項目的投資人重點關注，后續如項目涉及油茶、橡膠林、干果經濟林等園地，可能將難以按照園地進行管理，可能沒法按照普通的“農光互補”類項目建設，因存在調整為林地情況，則應當注意按照“林光互補”的要求開展建設，需要辦理臨時用林許可等手續。
2、目前，該標準變更尚未修訂完成，但從現有統一的通知來看，該條變化應當系相對比較明確，故使用前述類別的林地時，應當慎重考慮。
（六）國家特別規定的灌木林標準出臺，位于該清單所列區域內的新能源項目使用灌木林需要慎重
原文：國家特別規定的灌木林，是指分布在年均降水量400毫米以下的極干旱、干旱、半干旱地區，不包括喬木分布（垂直分布）上限以上地域的灌木林。
陽光解讀
1、在《關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》的通知中規定“光伏方陣用地涉及使用林地的，須采用林光互補模式，可使用年降水量400毫米以下區域的灌木林地以及其他區域覆蓋度低于50%的灌木林地……”，即光伏項目可以使用年降水量400毫米以下區域的灌木林地。
2、本通知將12個省份共369個縣級行政區列入國家特別規定的灌木林的名單中，并且對“國家特別規定的灌木林”進行了定義，是指“分布在年均降水量400毫米以下的極干旱、干旱、半干旱地區的灌木林”，該定義可見系在“年降水量400毫米以下區域的灌木林地”的范圍中，針對其中“極干旱、干旱、半干旱地區”另行劃出需要特別“強調”的“國家特別規定的灌木林”。
3、雖然從現有的政策看，暫難判斷“國家特別規定的灌木林”能否用于林光互補項目，但從其列明的范圍為“極干旱、干旱、半干旱地區”的灌木林來看，不排除該部分灌木林需要特別保護，后續可能出臺政策進一步明確“國家特別規定的灌木林”不得用于光伏、風電項目等的可能。故如選址范圍內存在特別規定的灌木林的，應謹慎考慮。
（七）完善調查監測機制，涉及林地、草地等的轉入轉出需要自然資源部門及林草部門共同審批
原文：嚴格按照《自然資源部國家林業和草原局關于共同做好森林、草原、濕地調查監測工作的意見》（自然資發〔2022〕5號）執行。年度國土變更調查中涉及林地轉入轉出的，應經各級自然資源主管部門與林草主管部門共同審核確認。
陽光解讀
強調在年度國土變更調查中對于林地的轉入轉出，需要林草部門與自然資源部門共同審核確認，并非某一部門出具意見即可。該條變化，有助于今后對于林地、草地的統一管理管控，避免各自為政，也避免二調期間兩頭數據“打架”，給投資人帶來深坑。
（八）依據本通知要求落地上圖
原文：對上述明確應落實到圖斑的情形，分類落實到圖斑，明確屬性，及時更新年度國土變更調查和林草資源圖相關數據，并將相關成果納入國土空間基礎信息平臺和全國國土空間規劃“一張圖”進行管理。
陽光解讀
再次強調“一張圖”的原則，強調需要以三調結果為底版，盡快將林草資源圖等納入到一張圖中，避免各自為政。
來源：陽光時代法律觀察
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